Рисковете пред фискалния резерв
Избрани статии и новини от редакцията на Forbes България
В края на февруари 2021 г. общият размер на фискалния резерв в страната е 8.8 млрд. лв., като 8 млрд. лв. са средства на резерва по депозити в БНБ. Разширяването на бюджетния дефицит през последната година – в следствие на пандемията и увеличението на разходите – както и намалението на средствата във фискалния резерв през последните месеци повдигнаха въпроси около стабилността на публичните финанси и управлението на резерва.
Традиционно въпросите, свързани с фискалния резерв, се отнасят не само до неговото ниво, но и до разпределението на средствата вътре в резерва – дали има достатъчно свободен ресурс и дали не се случва оперативно да се ползват средства, които имат специално предназначение и би следвало да са неприкосновени за финансиране на текущи харчове?
Причините за периодичната поява на тази дискусия – обикновено когато се свият средствата – могат да се търсят в две направления. Първото е, че фискалния резерв не е детайлно уреден в родното законодателство. Неговата структура е разписана в допълнителните разпоредби на Закона за публичните финанси (т. 41 от ДР на ЗПФ*), а с годишния закон за държавния бюджет се определя минималното ниво на фискалния резерв към края на годината – 4.5 млрд. лв. към 31 декември 2021 г. Имайки предвид различния вид средства в резерва – например средствата в т. нар. Сребърен фонд** и сметките за средства от Европейския съюз – то това минимално ниво не гарантира наличието на „свободен“ резерв*** за финансиране на неотложни разходи.
Втората причина може да се търси в липсата на детайлна статистика за средствата във фискалния резерв. Общата рамка е напълно ясна. Министерство на финансите публикува справка за фискалния резерв на месечна база. През баланса на управление „Емисионно“ в Българска народна банка (БНБ) също могат да се следят средствата на фискалния резерв по депозити в БНБ на седмична база. И в двете статистики обаче липсва добра разбивка. Дори тримесечният отчет на Министерство на финансите за състоянието и доходността на фискалния резерв не дава детайлни разбивки на резерва. Всичко това, очаквано, провокира въпроси за състава на фискалния резерв.
В търсене на по-детайлни данни Института за пазарна икономика (ИПИ) изпрати официално запитване до Министерство на финансите за състава на фискалния резерв. Тук публикуваме в оригинал отговора на министъра и предоставените данни. При общ размер на резерва от 8.8 млрд. лв. към 28 февруари 2021 г. салдото по банкови сметки на бюджетни организации, без салдата на НОИ, НЗОК и сметките за средства от ЕС, е малко над 4.7 млрд. лв. От последните обаче 3.3 млрд. лв. са средства в Сребърния фонд.
Няколко неща правят впечатление в данните. Първото е наглед сходното ниво на резерва през 2019 и 2020 г. И двете години стартират с фискален резерв в рамките на около 10.5-10.7 млрд. лв. към края на януари на съответната година и завършват с фискален резерв в рамките на 8.6-8.8 млрд. лв.
Движението в рамките на годината обаче е различно. През 2019 г. бюджетът е в добра форма и постепенно трупа излишък и съответно средства в резерва – достигат до над 12 млрд. лв. през лятото (31 юли 2019 г.). Разходите в края на годината – особено през декември, смъкват резерва на 8.8 млрд. лв. През 2020 г. няма такова трупане на средства в резерва през годината. Големият ръст на средствата идва през септември 2020 г., когато държава взе външен дълг за 5 млрд. лв. Към 30 септември 2020 г. средствата във фискалния резерв достигат 13.5 млрд. лв. През декември обаче е ударното харчене и резерва завършва годината на 8.6 млрд. лв.
Другото важно наблюдение е в състава на фискалния резерв. Сметките на средствата от Европейския съюз са сравнително постоянна величина – в рамките на около 3 млрд. лв. Вземанията от фондовете на ЕС за сертифицирани разходи и аванси са над 1 млрд. лв. само към януари на съответната година, след което спадат и не играят значима роля в резерва. Постепенно нарастват средствата в Сребърния фонд – от 2.9 млрд. лв. в началото на 2019 г. до 3.3 млрд. лв. в края на февруари 2021 г. Нарастват и салдата по сметки на НОИ и НЗОК – от около 350 млн. лв. в началото на 2019 г. до над 750 млн. лв. в края на февруари 2021 г.
Всичко това означава, че „свободните“ средства, тоест салдата по банкови сметки на бюджетни организации, без салдата на НОИ, НЗОК, средствата в Сребърния фонд и сметките за средства от ЕС, намаляват и към края на 2021 г. са 1.4 млрд. лв. Това е и най-ниското им ниво за целия разглеждан период – средно за 2019-2020 г. нивото им е било около 3.5 млрд. лв. Подобен спад на средствата не се случва за пръв път. През 2010 г. в един момент тези средства – визираме тогавашното салдо на републиканския бюджет, отново без Сребърния фонд, достигнаха около 320 млн. лв. (към 31 август 2010 г.). Тогава в края на годината беше национализиран резерва на НЗОК и над 1.3 млрд. лв. се вляха в салдото на републиканския бюджет през декември 2010 г.
Сегашното ниво на фискалния резерв може и да не е на абсолютния си минимум, но разбивката на средствата разкрива някои рискове. Дефицитът в бюджета в първите три месеца на 2021 г. оказва своето влияние и средствата в резерва продължават да се свиват. Липсата на голям свободен ресурс означава, че държавата ще търси варианти за попълване на резерва – тоест поемане на нов дълг през следващите месеци.
Това е очаквано – в бюджета е предвиден максимален размер на новия дълг на стойност 4.5 млрд. лв., но е важно както да се опазим от евентуални мераци за национализиране на Сребърния фонд – по сценария от резерва на НЗОК от 2010 г., така и от допълнително напомпване на разходите, което да засили натиска върху резерва.
Автор: Петър Ганев, Институт за пазарна икономика
*”Фискален резерв” е показател, който включва: а) салдата по всички банкови сметки на бюджетните организации без тези на общините и техните разпоредители с бюджет; б) активите на Държавния фонд за гарантиране устойчивост на държавната пенсионна система; в) вземания от фондове на Европейския съюз за сертифицирани разходи, аванси и други; г) други финансови активи по чл. 154, ал. 22 и 23.
**Пълното наименование на Сребърния фонд е Държавен фонд за гарантиране устойчивост на държавната пенсионна система (ДФГУДПС).
***Следва да се отбележи, че на теория и чрез законодателни промени средствата в Сребърния фонд могат да сменят своето предназначение и да финансират неотложни разходи. Разглеждането на средствата в Сребърния фонд като резерв е валидно от макроикономическа гледна точка. Припомняме, че през 2010 г. нивото на фискалния резерв и конкретно средствата на републиканския бюджет паднаха до много ниски нива, което доведе до национализацията на резерва на НЗОК.
